Международно-правовое регулирование добровольной миграции в рамках СНГ и ЕврАзЭС

Международно-правовое регулирование добровольной миграции в рамках СНГ и ЕврАзЭС

Региональные международно-правовые системы СНГ и ЕврАзЭС, объединяющие государства постсоветского пространства, предполагают формирование общих подходов к перемещениям людей в едином миграционном поле. Правовое регулирование вынужденной миграции в рамках СНГ определяется наличием политических и этнических конфликтов в регионе и необходимостью реагирования государствами-участниками на их причины и последствия. Напротив, эволюция региональных международных норм, связанных с добровольным перемещением граждан стран СНГ и ЕврАзЭС, в перспективе обеспечивает интересы экономического сотрудничества государств — участников с учетом мобильности необходимых им трудовых ресурсов. В этом плане данный геополитический регион активно воспринимает опыт ЕС и панамериканских межгосударственных объединений с целью совершенствования правовой базы интеграционных процессов. А.А. Мишунина справедливо замечает: «Включаясь в подобный механизм, государства должны решать такие основные задачи, как предотвращение возможных конфликтов, зарождающихся на основе усиления миграционных процессов; защита национальных интересов с помощью ограничительных мер, не противоречащих нормам демократических государств; создание механизмов интеграции и адаптации мигрантов к условиям новой социальной среды. В сложившейся ситуации нам представляется весьма полезным использовать практику законодательного регулирования адаптационных процессов, происходящих между иностранными мигрантами и принимающей стороной».

Приоритеты миграционного регулирования в рамках СНГ и ЕврАзЭС сегодня могут быть условно поделены на текущие и перспективные. К первым относится поощрение и укрепление международно-правовых основ приграничной миграции, ко вторым — создание многосторонних и двусторонних договоров по основным направлениям экономического и социального сотрудничества государств-партнеров. При этом сохраняются такие устойчивые направления координации, как противодействие незаконной миграции и комплексные меры регулирования миграции и пограничного взаимодействия.

Так, в Концепции согласованной пограничной политики стран СНГ, принятой решением Совета глав государств в августе 2005 г., среди основных направлений названы:
—    обеспечение пограничной безопасности участников с учетом совместных действий по пресечению незаконной миграции;
—    социально-экономическое развитие приграничных территорий наряду с созданием комплекса мер регулирования миграционных потоков.

Данная Концепция рассматривает ситуацию миграции в двух аспектах: как явления, подрывающего основы национальной безопасности, если она носит нелегальный характер, и как позитивного фактора, сближающего государства, интегрирующего общество и граждан в едином пространстве. Пограничная политика стран — участниц ЕврАзЭС сходна по целям с Концепцией СНГ и более ориентирована на «пресечение незаконной миграции через внешние границы» как одной из современных угроз безопасности и на «создание системы взаимного признания виз» (речь идет о выдаваемых гражданам третьих стран визах).

Основы пограничной политики РФ 1996 г. содержат указание на «обеспечение регулирования потоков внешней миграции» в качестве одного из элементов этой политики в контексте «создания благоприятных условий социально-экономического подъема приграничных регионов, роста благосостояния и духовного развития населения» (п. 3.5). Стратегия национальной безопасности РФ до 2020 г., утвержденная Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г., указывает на возрастание в современном мире угроз, «связанных с неконтролируемой и незаконной миграцией, наркоторговлей и торговлей людьми, другими формами транснациональной организованной преступности» (п. 10). В качестве приоритетного направления внешней политики РФ Стратегия определяет двустороннее и многостороннее сотрудничество с государствами — участника¬ми СНГ и укрепление потенциала региональной и субрегиональной интеграции и координации в рамках СНГ и ЕврАзЭС, «оказывающих стабилизирующее влияние на общую обстановку в регионах», граничащих с постсоветским пространством (п. 13).

Рекомендательный законодательный акт «Миграция трудовых ресурсов в странах СНГ», принятый постановлением Межпарламентской Ассамблеи СНГ от 13 мая 1995 г., добавляет к типам трудовой миграции приграничную форму перемещения. Приграничная (маятниковая) трудовая миграция здесь определена как перемещение «трудящихся-мигрантов сопредельных территорий в целях получения оплачиваемой работы на территории другого государства с учетом проживания на территории государства выезда» (ст. 3). Страны СНГ призываются поощрять «развитие приграничной трудовой миграции» и содействовать «укреплению экономических, научно-технических, культурно-просветительских связей и обмену рабочей силой между сопредельными территориями». Т.Н. Юдина понимает под маятниковой миграцией «ежедневные или еженедельные поездки населения от мест жительства до мест работы (и обратно), расположенных в разных населенных пунктах» . Представляется, что к настоящему моменту это один из самых востребованных типов межгосударственной миграции в СНГ, который обеспечивает быстрое перемещение трудовых ресурсов, требует устойчивого транспортного сообщения и является достаточно экономичным элементом программ адаптации трудящихся-мигрантов.

Учитывая заинтересованность прямого обмена трудовыми ресурсами приграничных государств — участников, нужно обратить внимание на двусторонние международные договоры по вопросам пограничного сотрудничества. Современными моделями подобных договоров выступают Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Казахстн о межрегиональном и приграничном сотрудничестве 2010 г. и Соглашение между Правительством РФ и кабинетом министров Украины о порядке пересечения российско-украинской государственной границы жителями приграничных регионов РФ и Украины 2011 г. Первое предполагает создание сторонами Соглашения благоприятных условий для прямых контактов между их хозяйствующими субъектами (ст. 7), реализацию совместных программ и проектов, направленных на социально-экономическое развитие приграничных субъектов (ст. 8) и взаимное содействие эффективным перевозкам грузов и пассажиров между приграничными субъектами (ст. 9). Второе предусматривает облегченный порядок пересечения границы гражданами, постоянно проживающими на приграничных территориях, разрешая им мигрировать по национальному или заграничному паспорту, выезжать совместно с членами семьи, не регистрируясь по месту пребывания в приграничном регионе на срок до 90 суток и не используя миграционные карты (ст. 5). Представляется, что оба договора следуют тенденции предоставления безвизового режима для граждан СНГ и предлагают позитивную модель упрощения миграционного регулирования в условиях добрососедских межгосударственных отношений.

Кроме того, активное партнерство РФ-Казахстан позволило принять 15 сентября 2011 г. двустороннюю Программу межрегионального и приграничного сотрудничества на 2012¬2017 гг. Она содержит инновационное для миграционного обмена направление координации, обозначенное как «развитие межмуниципального сотрудничества и побратимских связей по линии малых и средних городов, особенно в приграничных субъектах Российской Федерации и административно-территориальных образованиях Республики Казахстан» (ч. II). Интересен и национальный опыт Казахстана, который посредством сайта Министерства труда и социальной защиты населения обеспечивает доступ своих граждан как к республиканской базе данных рынка труда и вакансий, так и к заявленным рабочим местам в государствах — участниках СНГ.

Региональной международно-правовой основой для принятия типовых двусторонних договоров стали нормы Конвенции о приграничном сотрудничестве государств — участников СНГ 2008 г., подписанной Арменией, Беларусью, Казахстаном, Киргизией, РФ и Таджикистаном и вступившей в силу в 2009 г. Ст. 7 Конвенции выделяет среди приоритетных направлений развития приграничных регионов регулирование миграции населения; ст. 4 предполагает заключение сторонами типовых соглашений по вопросам организации приграничного сотрудничества. Ст. 8 устанавливает, что стороны «в соответствии с национальным законодательством принимают меры, направленные на упрощение процедур пограничного, таможенного, иммиграционного (миграционного) и иных видов контроля» в целях реализации указанной Конвенции.

Еще дальше в формировании единого миграционного пространства на двусторонней основе идет Концепция социального развития Союзного государства на 2011-2015 гг., утвержденная Постановлением его Высшего государственного Совета от 25 ноября 2011 г. В ней дано определение регулирования миграционных процессов как «комплекса административно-правовых и социально-экономических мер, обеспечивающих реализацию гарантированных государством прав мигрантов; создание условий для их перемещения в направлениях, отвечающих текущим и перспективным потребностям страны, а также способствующих улучшению демографической ситуации». Среди перспективных, на наш взгляд, направлений сотрудничества двух стран стоит отметить создание единой системы миграционного контроля и выработку единой позиции по вопросам миграции (ч. 5.3 Концепции).

В феврале 2009 г. вступило в силу Соглашение между РФ и Республикой Беларусь об обеспечении равных прав их граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территории государств — участников, подписанное сторонами в 2006 г. Граждане РФ и Беларуси обладают правом пребывания в Союзном государстве без осуществления регистрационной процедуры в течение 30 дней (ст. 3) и правом получения разрешения на постоянное место жительства на основании своей принадлежности к его гражданству в упрощенном порядке без предыдущего оформления временного пребывания (ч. 1 ст. 4). Активными субъектами сотрудничества в области взаимного миграционного обмена граждан Союзного государства выступают Ярославская область (в 2000 г. было открыто ее представительство в г. Минске), Ростовская область (в феврале 2011 г. в г. Ростове-на-Дону открыто отделение посольства РБ в РФ) и Минская область РБ.

Помимо этого в рамках двустороннего сотрудничества был принят пакет ведомственных двусторонних договоров. К ним относится Соглашение между правительствами РФ и Беларуси об использовании миграционной карты единого образца 2004 г. Указанный договор исключает граждан Союзного государства из общего понятия «иностранные граждане» и позволяет им не заполнять миграционную карту, передвигаясь в его пределах (ст. 2). таким образом, предполагается, что меры иммиграционного контроля будут применяться сторонами по отношению к внешней миграции на совместной и унифицированной правовой платформе (ч. 1 ст. 3-4).

В декабре 2008 г. было подписано Соглашение между МВД Республики Беларусь и ФМС России о сотрудничестве в области миграции. Практическое взаимодействие указанных миграционных органов происходит регулярно в форме деловых встреч и рабочих совещаний. Так, в июле 2009 г. на совместном совещании Управления ФМС России по Псковской области и Управления по гражданству и миграции УВД Витебского облисполкома (Беларусь) в г. Великие Луки был рассмотрен вопрос о координации органов внутренних дел Беларуси и подразделений ФМС России при осуществлении депортации граждан третьих государств с приграничных территорий государств-участников . В марте 2011 г. Департаментом по гражданству и миграции МВД Беларуси был предложен ФМС России на согласование проект единого миграционного пространства с заложенным в нем аналогом Шенгенской визы ЕС для въезда и краткосрочного пребывания иностранных граждан из третьих стран и с информационным банком данных о физических и юридических лицах, их приглашающих. В августе 2012 г. в г. Минске прошло заседание межведомственной рабочей группы по проведению единой миграционной политики Союзного государства, где обсуждался проект будущего Соглашения об обмене базами данных по лицам, в отношении которых действуют ограничения на выезд.

Отвечая на вопрос об актуальности дальнейшего строительства Союзного государства в связи с развитием единого экономического пространства, заместитель его госсекретаря И. Бамбиза отметил, что «опыт двустороннего сотрудничества России и Беларуси… может послужить основой для активного взаимодействия по тем же направлениям в формате ЕЭП и наоборот» . Представляется, что дублирование приоритетов миграционного сотрудничества будет оправдано только в случае, когда двустороннее партнерство в рамках Союзного государства послужит первичной моделью для ЕЭП или же поставит граждан РФ и Беларуси в наиболее благоприятные условия миграционного обмена по сравнению с другими странам СНГ. Было бы перспективным опробовать новые типы двусторонних договоров Союзного государства в области образовательной, семейной и научной миграции, которые еще не внедрены в практику ЕЭП и СНГ. Возможно, это способствовало бы эволюции правовых механизмов регулирования добровольных перемещений на региональном уровне.

таким образом, рассмотренные нами особенности двусторонних отношений государств в области правового регулирования добровольной миграции на постсоветском пространстве показывают их готовность к применению единых региональных стандартов. С другой стороны, только общие интересы и соответствующие им международно-правовые позиции интегрированных в ЕЭП государств могут служить логической основой для подобного двустороннего партнерства.

Достаточно близкой перспективой могут стать многосторонние договоры, заключаемые заинтересованными государствами — участниками ЕЭП и ЕврАзЭС помимо их участия в базовых соглашениях СНГ по трудовой миграции. Наглядным примером служит трехстороннее Соглашение о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей, подписанное Правительствами РФ, Республики Беларусь и Республики Казахстан в 2010 г. в С.-Петербурге и вступившее в силу 1 января 2012 г. Этот договор, по сути, создает режим наибольшего благоприятствования для трудящихся-мигрантов, являющихся гражданами сторон, и обозначает их как особую категорию иностранных работников. Е.С. Смирнова, оценивая значение интеграционных межгосударственных объединений, указывает: «Региональная интеграция является результатом продуманной деятельности ее участников., гарантируется при помощи определенных инструментов и регулируется правовыми нормами. Именно в рамках интегрирующихся государств возможна в максимальной степени реализация прав человека применительно к иностранцу, как к субъекту этих правоотношений».

Ст. 3 Соглашения 2010 г. устанавливает, что «деятельность, связанная с привлечением трудящихся-мигрантов, осуществляется работодателями государства трудоустройства без учета ограничений по защите национального рынка труда», и трудящимся-мигрантам не требуется получения разрешений на ее осуществление на территории участников. Ст. 5 предоставляет возможность временного пребывания мигрантов и членов их семей без регистрации (постановки на учет по месту пребывания) в течение 30 суток с момента въезда и устанавливает срок этого пребывания как срок действия трудового договора с работодателем. После истечения 90 суток с момента въезда трудящийся-мигрант обладает, в случае досрочного расторжения контракта, правом в течение 15 дней заключить новый трудовой договор, в том числе с иным работодателем (ст. 8). При этом все периоды трудовой занятости должны быть подтверждены работодателем с помощью выдачи соответствующей справки о специальности, сроке работы и заработной плате на безвозмездной основе (ст. 10). В ст. 16 специально оговаривается право трудящегося-мигранта на вступление в профсоюзы, наравне с гражданами государства приема.

Остальной объем прав, свобод и обязанностей изложен достаточно сжато и, хотя в части идентичен содержанию Конвенции СНГ о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей 2008 г., представлен намного уже. В этом есть своя логика, поскольку Соглашение применяется без ущерба для прав и свобод трудящихся-мигрантов, которые вытекают из других международных договоров его сторон. Как известно, РФ, Казахстан и Беларусь одновременно являются участникам Конвенции СНГ 2008 г.

Наконец, ст. 7 Соглашения 2010 г. указывает на основные направления сотрудничества РФ, Беларуси и Казахстана по его реализации, которыми являются: согласование политики в сфере регулирования внешней трудовой миграции; содействие организованному набору трудящихся-мигрантов на территории сторон; предотвращение нелегального использования их труда; обмен информацией по вопросам правового статуса трудящихся-мигрантов и членов их семей.

Несмотря на трехсторонний характер Соглашения, ст. 22 делает его открытым для «присоединения к нему других государств, являющихся членами Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества, с согласия всех государств — участников Соглашения». Таким образом, только страны — участницы ЕврАзЭС могут в перспективе участвовать в данном договоре, и исключительно его первичные члены будут решать вопрос о распространении режима наибольшего благоприятствования на трудящихся-мигрантов из государств, заявивших о присоединении.

Политика «открытых дверей» для членов Таможенного союза, по всей видимости, будет и далее определять региональное миграционное регулирование, приоритетом которого являются максимально упрощенные взаимные поездки граждан государств — участников. Для остальных же постсоветских государств в отношениях с членами Таможенного союза будут продолжать применяться действующие в рамках СНГ региональные договоры. В законодательстве РФ, как лидирующего по приему трудовой миграции государства региона, сохраняется система квотирования. Сегодня проблемы формирования квот на привлечение иностранных работников активно обсуждаются экспертами в связи с принятием в июне 2012 г. Концепции государственной миграционной политики РФ. Так, ученые-экономисты Института народнохозяйственного прогнозирования РАН считают необходимым применять методику прогнозного баланса трудовых ресурсов, на контрольные цифры которого можно выйти как «через совершенствование механизма квотирования», так и через балльную систему оценки приглашаемой рабочей силы10. Здесь уместно изучение опыта стран дальнего зарубежья: балльные тесты при отборе трудовых мигрантов с целью определения уровня квалификации, владения языком страны приема и образования применяются Великобританией, Австралией, Канадой.

Стоит отметить, что Соглашение о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей 2010 г. отражает реальную ситуацию типовых миграций, имеющих сегодня место на постсоветском пространстве. Это, безусловно, обычные экономические миграции временного профиля с целью осуществления трудовой занятости в сфере строительства, торговли, услуг и домашнего хозяйства. Для миграций такого рода необходимо международно-правовое регулирование, упрощающее оформление правового положения трудящихся-мигрантов до того комплекса прав, свобод и обязанностей, который требуется для их временной адаптации.

Концепция согласованной социальной политики ЕврАзЭС, утвержденная решением его Межгосударственного Совета от 18 апреля 2007 г. № 335, включает среди других основных направлений сферу миграции населения. В число ее приоритетов включены: усиление координации в области регулирования миграционных процессов; проведение согласованной государственной миграционной политики на основе соответствия интересам мигрантов и принимающего общества; обеспечение интеграции иммигрантов и формирование толерантности к ним (п. 2 ч. III). Казалось бы, столь широкий перечень позволяет учитывать и вынужденные, и добровольные типы межгосударственных перемещений. Однако в ч. V Концепции среди ожидаемых результатов реализации единой социальной политики к миграции населения относится «свободное перемещение граждан и функционирование единого рынка труда» и «использование общего образовательного пространства».

Приоритетные направления развития ЕврАзЭС на 2003-2006 гг. и последующий период, утвержденные решением Межгосударственного Совета от 9 февраля 2004 г. № 152, относят к мероприятиям в области миграционной политики:
—    обеспечение свободного перемещения граждан «на основе простых, ясных и понятных всем мер контроля за миграцией населения»;
—    разработку принципов регулирования трудовой миграции и «повышения трудовой мобильности населения государств — членов Сообщества»;
—  формирование общего образовательного пространства, включая «равные условия для поступления в учебные заведения, взаимное признание документов об образовании, ученых степенях и званиях».

Итак, приоритет миграционного регулирования ЕврАзЭС лежит в области международно-правового оформления трудовой, образовательной и научной миграции. Он, безусловно, основан на преобладании таких межгосударственных методов управления миграцией, которые бы одновременно обеспечивали добровольные перемещения, выгодные для экономического развития членов ЕврАзЭС, и позволяли поддерживать национальную безопасность и общественную стабильность внутри них.

Сохраняет свою значимость доктрина позитивных прав человека, согласно которой «социально-экономические права выступают средством получения индивидом помощи от государства; направлены на расширение возможностей обладания и пользования материальными благами, призванных обеспечить достойное существование человека» . Так, Концепция согласованной социальной политики ЕврАзЭС говорит о том, что в его рамках «социальные права устанавливаются в форме основных направлений согласованной социальной политики, закрепленных на межгосударственном и внутригосударственном (национальном) уровнях» (п. 1 ч. IV). Среди принципов этой политики можно выделить: право граждан на достойную жизнь, на свободный выбор любого вида деятельности, на защиту от принудительного труда, на свободу объединений, на равенство в области образования, на социальное партнерство; экономическую свободу человека и запрет всех форм дискриминации в области труда и занятости (п. 1 ч. III). Поэтому стоит ожидать принятия основ миграционного законодательства ЕврАзЭС, прежде всего, в контексте экономической интеграции его членов и их возможностей по обеспечению указанных прав и свобод.

Прагматизм объединения состоит в том, что только укрепляющие его типы миграции являются объектом международно-правового регулирования ЕврАзЭС. Деструктивные факторы вынужденной миграции остаются в сфере рассмотрения СНГ именно потому, что в большинстве своем они тесно связаны с продолжением ряда межнациональных и политических конфликтов с применением вооруженной силы, при которых крайне важна консолидированная позиция государств — участников. Проводя аналогию с Конвенцией 1951 г. о статусе беженцев, можно отметить сохранение на региональном уровне СНГ концепции разделения бремени (burden-sharing) в случае массовых вынужденных перемещений.

Постоянно действующий Интеграционный Комитет ЕврАзЭС в лице такого структурного подразделения его Секретариата, как Департамент развития социально-гуманитарной сферы, выступает координирующим органом миграционного направления сотрудничества. Согласно решению Интеграционного Комитета от 27 июля 2001 г. «О функциях структурных подразделений Секретариата», на него возложена подготовка предложений и проектов межгосударственных документов по формированию общего рынка труда, регулированию миграции рабочей силы в рамках ЕврАзЭС и проведению единой визовой политики. К подобным межгосударственным документам относятся: проекты региональных международных договоров, основы законодательства, типовые проекты законодательных актов, рекомендации по сближению (унификации или гармонизации) национального законодательства государств-членов и предложения по его совершенствованию.

Набирает силу тенденция, связанная с изданием различных концепций и приоритетных направлений развития ЕврАзЭС посредством принятия соответствующих решений его ведущего представительного органа — Межгосударственного Совета, состоящего из глав государств и правительств. Можно считать, что эти правовые акты составляют основу вторичного права ЕврАзЭС, по аналогии с директивами и регламентами ЕС. Такая же схема принятия обязательных для участников решений применяется в СНГ, когда подобные документы утверждаются решениями Совета глав государств, в то время как рекомендательные акты по миграции отнесены к компетенции Межпарламентской Ассамблеи.

Что касается рекомендаций по сближению национального законодательства, то неравномерность миграционного притока диктует необходимость закрепить отдельные формы добровольных межгосударственных перемещений на национальном уровне. Учет специфики активно принимающих стран региона, таких как Россия и Казахстан, говорит о целесообразности сохранения внутригосударственного правового регулирования таких миграций, как возвращение соотечественников или прием оралманов на исторической родине.

Действенной основой для упорядоченного миграционного обмена в едином экономическом пространстве служат традиционные исторические, политические и социально-культурные связи, сложившиеся в постсоветском регионе. Формирование общего рынка труда и потребность в перемещении трудовых ресурсов диктуют особенности международно-правовых подходов к добровольной миграции и активизируют приграничные межгосударственные механизмы координации. Стремление к унифицированным региональным стандартам определения правового статуса трудящихся- мигрантов получает выражение в международных договорах государств — участников СНГ и ЕврАзЭС и в национальном законодательстве, направленном на регулирование внешней миграции.

Автор: Виталий Павлович Ермолаев

Виталий Павлович Ермолаев