Вопросы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления (на примере опыта США)

Вопросы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления (на примере опыта США)

Как известно, государственное управление на региональном уровне и местное самоуправление относятся к элементам организации публичной власти. Являясь социальным институтом, государство представляет собой одну из форм самоорганизации общества. Оно возникает и конституируется как представительство общественных интересов, как сила, стоящая над обществом, как система организованного политического господства одних людей над другими. Эффективность этой системы зависит, в том числе, и от наличия развитой системы регионального управления.

Институт местного самоуправления призван соединять интересы государства, общества и личности. Самоуправление основывается на принципах свободы, равенства и непосредственного участия в управлении *. Гражданские права и массовые виды активности, различные внегосударственные проявления общественной жизни, обусловленные заинтересованностью людей в собственной организации, зарождаются и в конечном итоге реализуются именно в местных сообществах, образующих базу гражданского общества. Сущность местного самоуправления состоит в том, чтобы на уровне каждой отдельно взятой личности осуществлять гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества.

На протяжении всей истории государственности прослеживается тесная органическая взаимосвязь между развитием государства и развитием самоуправления. В различных типах государств на разных этапах исторического развития существовали различные модели местного самоуправления. Эти модели, как правило, являлись отражением государственного развития и опирались на правовые нормы и директивные указания, устанавливаемые государством. Использование той или иной модели самоуправления, в конечном счете, зависело от типа государства, его устройства, формы правления и политического режима. Взаимосвязь государственных и самоуправленческих начал обусловлена глубинными и объективными факторами, в числе которых степень социально-экономической зрелости общества, соотношение и расстановка различных социальных групп, характер их борьбы или сотрудничества, духовные, национальные, культурные традиции, особенности геополитического положения, исторического развития, демографического состояния общества и др.

Необходимость совершенствования государственно-правового института местного самоуправления и системы местных государственных органов в Российской Федерации в настоящее время обусловлена кардинальными переменами в области экономики и социальной сферы, в политике и идеологии нашего государства. К основным из них следует отнести становление новых экономических отношений, передел собственности, демонополизацию социальной сферы, реформы пенсионной системы и жилищно-коммунального комплекса *; в политике и идеологии – решение вопросов национальной безопасности, внутриполитической стабильности и консолидации общества, сохранение, развитие и преумножение национальных культур, стремление к политическому плюрализму в обществе, к развитию многопартийности.

На данном этапе развития местного самоуправления в Российской Федерации выделение каких-либо моделей достаточно условно. Возможно, обобщение опыта других государств, рассмотрение различных подходов к организации самоуправления, его форм и структур будет способствовать выработке собственно российских моделей местного самоуправления, наиболее приемлемых в конкретных местных условиях.

В качестве примера организации местных органов власти может быть рассмотрен опыт Соединенных Штатов Америки. В основу системы местного самоуправления в США положены следующие фундаментальные принципы:
1. Обязательства государства по обеспечению самоуправляемости местных сообществ, на которую они имеют политическое право. Практически это означает, что большинство проблем, если не все, должны решаться людьми, с ними столкнувшимися. Решение местных вопросов при таком подходе, возможно, является единственно эффективным.
2. Для полного использования политического права на самоуправление необходимо наличие сильной законодательной базы. Закон должен обеспечить высокую степень местной автономии, демократическое участие населения в процессе принятия решений на местах и прочную финансовую основу.

В США существуют 5 основных форм местного управления, объединяют их именно вышеуказанные фундаментальные принципы *. Существующие формы отражают опыт страны в достижении демократии на местном уровне и обусловлены необходимостью обеспечения действенного местного управления. Первая, наиболее старая форма – это «Городское собрание», уходящее корнями в Британское законодательство и существующее в 6 штатах северо-востока США. Отличительная характеристика такой системы правления состоит в ее акценте на представительскую демократию. На законодательном уровне она представляет собой собрание, проводимое в течение 1 дня и более, при участии всего взрослого населения города для голосования за местные законы и финансы. При системе «Слабый Мэр и Совет» основной контроль над городскими делами находится в руках выборных советов, состоящих из 9 – 25 человек. Мэр является главным, но ограниченным в полномочиях лицом исполнительной власти. Совет действует самостоятельно и через многочисленные комитеты осуществляет контроль над всеми департаментами местного управления. Следующая форма управления – «Комиссия», когда руководство городским управлением лежит на нескольких избранных членах, которые являются как законодателями, так и администраторами, избранными благодаря своему профессиональному опыту и деловой компетенции. Форма «Сильный Мэр и Совет» похожа на многие государственные системы правления с наличием сильных исполнительных органов. В основном, мэр, который избирается населением в ходе прямого голосования, имеет право вето на решения выборного совета, хотя совет может и отменить вето 2/3 голосов своих членов. Мэр несет прямую ответственность за подготовку бюджета, однако он должен по нему получить одобрение совета. При форме управления «Совет и Управляющий/Менеджер» сильная исполнительная власть дается не связанному с политикой профессиональному менеджеру, избранному сильным демократическим советом и работающему на контрактной основе. В городах с таким управлением может существовать и мэр, имеющий небольшие полномочия исполнительной власти или не имеющий их совсем. Городской Менеджер/Управляющий наделен правами найма работников на работу и их увольнения, контроля работы служб и подготовки бюджета. Совет же утверждает бюджет и определяет политику. Менеджер несет ответственность за их осуществление. Совет может в любое время заменить Менеджера. Кроме того, Совет прямо назначает независимого городского аудитора и прокурора с гарантией контроля финансов и юридических вопросов. Данная форма управления стала наиболее устойчивой в США. На сегодняшний день половина (более чем 7000) единиц местного управления работает на основе типа «Совет и Менеджер».

Хотя местное самоуправление не имеет общенационального конституционного статуса и регулируется исключительно конкретными штатами США, оно всегда играло важную роль в функционировании «кооперативного федерализма», являясь де-факто самостоятельным субъектом межправительственного сотрудничества внутри федерации *. Местное самоуправление в США оказывает влияние на федеративные отношения преимущественно через партийный механизм, а также через группы давления, представляющие интересы местных властей на федеральном уровне и в законодательных органах штатов. В США, как и в большинстве иных демократических государств, местное самоуправление как группа давления хорошо организовано в национальном масштабе. Достаточно большим политическим весом обладают ассоциации графств, муниципалитетов, мэров и т. п., имеющие свои представительства в Вашингтоне.
По мнению американских исследователей, федерализм в США, начиная с 1930-х годов, из «двустороннего» постепенно превратился в «трехсторонний», характеризующийся партнерскими отношениями между федеральным центром, штатами и муниципальным управлением, расширением прямых контактов федеральных и местных властей. В настоящее время можно условно выделить две группы таких взаимоотношений. В первую группу «…входят отношения, возникающие по поводу сбора и предоставления информации, оказания различного рода технической помощи, дачи рекомендаций» *, в то время как «…отношения второй группы возникают по поводу предоставления муниципальным органам управления различного рода федеральной помощи» *. Расширение подобных отношений отнюдь не всегда приветствуется субъектами федерации, обеспокоенными проблемой сохранения своих суверенных прав и склонными рассматривать такие отношения как идущие вразрез с принципами федерализма.
Сотрудничество между федеральными властями и местным самоуправлением обычно более активно развивалось в период пребывания на президентском посту представителей демократической партии *. Последние традиционно стремились укрепить свою электоральную базу посредством расширения государственного вмешательства в социальную сферу и реализации различных федеральных программ городского развития (достаточно вспомнить крупные социальные инициативы президентских администраций 1960-х гг., получившие названия «Великого общества» и «Войны с бедностью»). Весьма интенсивные прямые контакты федеральных властей и местного самоуправления в период пребывания на президентском посту демократа Л. Джонсона (1963–1969 гг.) даже подтолкнули отдельных исследователей к выводу о качественном перерождении американского федерализма. Появилась достаточно курьезная теория «прямого федерализма», предсказывавшая постепенное отмирание штатов. Место последних, по мнению сторонников данной концепции, должно было занять местное самоуправление, якобы более приспособленное для решения насущных задач общества.

Президенты-республиканцы, как правило, наоборот, пытались в большей степени опереться на чисто рыночные механизмы экономического и социального регулирования, сократить федеральное финансирование социальных программ (включая программы городского развития). В данном отношении показателен курс администрации Р. Рейгана на «новый федерализм», в рамках которого была существенно сокращена помощь штатам и местным органам при общем увеличении объемов помощи частному сектору. Федеральное правительство было призвано «вместо финансирования конкретных программ сосредоточиться на предоставлении рекомендаций, передав максимально возможную самостоятельность в решении городских проблем правительствам штатов и через них – местным органам власти» *.

Местные власти играют важную роль и в реализации на местах политики правительства соответствующего субъекта федерации *. Подобные отношения строятся не только как отношения подчинения, но и как отношения сотрудничества, в рамках которых местные органы обладают собственным политическим потенциалом. Власти субъектов федерации не могут не учитывать политические настроения в местных сообществах, проводником которых являются различные ассоциации местных властей. От поддержки на местах во многом зависят результаты выборов в различные властные органы субъектов федерации. Кроме того, будучи хорошо знакомы с положением дел в соответствующих территориальных единицах, органы местного самоуправления зачастую способны более эффективно, чем правительства субъектов федерации, решать отдельные локальные проблемы, реагировать на непредвиденные ситуации. В качестве многоцелевых органов местные советы обеспечивают горизонтальную интеграцию и координацию различных служб субъектов федерации, функционирующих на низовом уровне, трансформируя их деятельность в единый курс и обеспечивая тем самым комплексный подход к решению проблем. Как отмечает применительно к своей стране американский исследователь Р.Л. Хэнсон, достаточно высокий политический потенциал местных властей «частично компенсирует их второстепенный конституционный, административный и финансовый статус» *.

Политическая практика свидетельствует о том, что местное самоуправление (в сотрудничестве с федеральными властями) служит определенной преградой центробежным тенденциям в политической системе современного федеративного государства. Так, по мнению американских исследователей, местные сообщества порой успешно используют общефедеральное право для защиты своих инициатив от посягательства со стороны властей штатов. Выступая в роли защитника и гаранта прав местного самоуправления, федеральные власти, таким образом, несколько ограничивают возможный произвол в данной области со стороны субъектов федерации.
Опыт функционирования российского местного самоуправления к настоящему времени выявил основные недостатки двух базовых моделей его организации. «Поселенческая» модель, предполагающая создание множества мелких муниципальных образований, затрудняет решение всего круга вопросов местного значения, ослабляет финансовую базу местного самоуправления, не обеспечивает комплексного территориального развития, отдаляет органы местного самоуправления от государственной власти и затрудняет контроль их функционирования со стороны государства. Лишенная этих недостатков «районная» модель, в рамках которой создаются достаточно крупные муниципальные образования, а их количество сокращается, в свою очередь, отдаляет местную власть от населения, ограничивает возможности гражданского участия, затрудняет самостоятельное решение вопросов непосредственного жизнеобеспечения отдельных населенных пунктов. Поэтому следует выработать синтетический подход к территориальной организации местного самоуправления, который соединит преимущества «поселенческой» и «районной» моделей, устранит присущие им недостатки, и будет соответствовать заданным Конституцией и современной социально-экономической ситуацией требованиям.

Автор: Виталий Павлович Ермолаев

Виталий Павлович Ермолаев